El federalismo en la Corte Zaldívar

El federalismo en la Corte Zaldívar
Foto: Twitter Roberto Gil Zuarth

Durante el régimen de partido hegemónico, la distribución competencial entre los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal quedó subordinada a los ‘poderes metaconstitucionales’ del Presidente, esto es, al hecho de que el Presidente concentraba la triple cualidad de jefe de Estado, de gobierno y del único partido con acceso efectivo a los espacios de decisión política. Si bien la Constitución determinaba las respectivas órbitas de actuación y preveía ciertos remedios para arbitrar los posibles conflictos (entre ellas las ‘cuestiones políticas’, el ‘amparo soberanía’ y la controversia constitucional), la vigencia material del sistema de reparto federal –y de la propia Constitución– estaba supeditada a la voluntad omnipotente del Presidente. El federalismo era sólo un rótulo, porque la decisión presidencial derrotaba o desplazaba a la Constitución.

El arribo del pluralismo competitivo implicó que el Presidente compartiera el poder con otros partidos políticos, primero en los niveles locales de gobierno y después en el Congreso federal. El poder de facto del Presidente se diluiría entonces en porciones de autoridad jurídicamente delimitadas. Se fundió la injerencia política del Presidente sobre los gobiernos regionales, porque se activó el switch de la soberanía estatal y la autonomía municipal con todas sus implicaciones jurídicas y políticas. La consolidación de la Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional, a partir especialmente de la reforma de 1994 y de las dosis de autonomía e independencia que el hecho del pluralismo le indujo, convirtió las disputas políticas entre órdenes de gobierno en auténticos conflictos sobre el sentido y alcances de la Constitución, es decir, sobre lo que debe decir la ley fundamental en cuanto a la distribución funcional y territorial del poder público. El federalismo cobró entonces vida como contenido normativo justiciable en la sede jurisdiccional última de garantía de la supremacía constitucional.

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Desde 1991, con el amparo en revisión 4521/90 y las primeras controversias constitucionales promovidas por municipios, la Corte encaminó una doctrina deferente con el acceso de los órdenes de gobierno locales a las vías jurisdiccionales para defenderse de actos y normas que violenten su cerco competencial. Esta doctrina ha sido particularmente relevante para hacer valer los poderes fiscales, hacendarios y de gasto de estados y municipios frente a la Federación, en el marco del grisáceo (y desigual) sistema de coordinación fiscal. En esta tendencia, el ‘caso Temixco’ (CC 31/97) revolucionó el control de regularidad jurídica de las decisiones que afectan el reparto competencial del federalismo, en la medida en que amplió el umbral de procedencia de la controversia constitucional a las violaciones indirectas a la Constitución, tales como la vulneración de los términos de la coordinación fiscal o la falta o retraso en la entrega de recursos. Bajo esta doctrina, los estados y municipios podían acudir a la Corte para defenderse jurídicamente de las arbitrariedades de la Federación ante un juez imparcial, en lugar de implorar clemencia en algún despacho de Palacio Nacional.

Después de casi 30 años de evolución doctrinal en cuanto a la prevalencia de esas vías jurisdiccionales para dirimir conflictos competenciales directos o indirectos, la Corte Zaldívar dio recientemente un portazo a los estados y municipios para impugnar actos o normas que afecten sus intereses económicos o patrimoniales. En efecto, en un paquete de asuntos resueltos en las últimas sesiones de diciembre, la Corte determinó que la controversia constitucional es, por un lado, improcedente contra “actos” relativos a la falta, retardo o cualquier irregularidad en la entrega de recursos en el ámbito de la coordinación fiscal (CC 150/19; 151/19 y 158/19) y, por el otro, contra leyes que regulen el destino, distribución, aplicación y gasto de recursos participables a Estados y municipios (CC 46/2019, relativa al fondo minero).

Bajo el nuevo criterio aparentemente mayoritario, no serán justiciables a través de la controversia constitucional, aquellos actos o normas que no representen un “problema constitucional”, es decir, todas las cuestiones que no se vinculen con normas constitucionales que expresamente asignen o regulen facultades.

Esta doctrina dejará prácticamente fuera de la garantía de regularidad jurídica a la operación del sistema de coordinación fiscal y, en general, a todas las materias concurrentes que prevé la Constitución, pues en la esencia de esta modalidad de diseño funcional, la distribución competencial (legislativa y operativa) se articula a través de leyes generales y, en su caso, de convenios de coordinación. En la medida de que las violaciones a esta forma de reparto son cuestiones necesariamente “infraconstitucionales”, deberán ahora ser resueltas ya no por la Corte, sino por vías políticas. Como en los viejos tiempos del presidencialismo hegemónico. (No deja de ser paradójico que la doctrina Temixco de la que se benefició el jefe de Gobierno López Obrador en sus controversias contra la Federación, termine justamente en su Presidencia).

Y, por supuesto, surge inevitablemente la duda sobre si este criterio se hará extensivo analógicamente a la improcedencia de las acciones de inconstitucionalidad contra violaciones indirectas a la Constitución. ¿El juicio contra la Ley Bonilla será declarado improcedente porque no hay una regla constitucional expresa involucrada en la cuestión, más allá de la regla que obliga a la homologación de los calendarios electorales?

El “constitucionalismo transformador”, esa lectura de la Constitución y de sus garantías que intencionalmente se sintoniza con la configuración de las mayorías políticas, empieza a cobrar cuerpo en los hechos. Esa posición política en la que milita el ministro presidente se anticipa ya como la autoinhibición del Tribunal Constitucional en la defensa de las racionalidades contramayoritarias, incluidas las protecciones a la autonomía y viabilidad de los órdenes jurídicos subnacionales frente a la Federación. Es la renuncia de la Corte Zaldívar a la autoridad ganada por la institución como el juez último del pluralismo. La ofrenda al presidente López Obrador de otro cacho de poderes metaconstitucionales: la vuelta al arbitraje presidencial del federalismo.

Columna publicada en El Financiero el 06/01/2020

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